设计单位须放下幻想，施工单位需主动应对

近日，住建部官网发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》。这也是此办法继2017年后的第二次征求意见。

两部委此次《征求意见稿》有以下重大变化：

第七条规定：“政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”

第十条第三款规定“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。而此前的征求意见稿允许可行性研究报告、初步设计编制单位参与工程总承包项目投标。

这两条的修改将对工程总承包市场产生重大影响！这两条能否顺利通过呢？我对此是乐观的，理由如下：

其一，这是落实《政府投资条例》的必然

根据《政府投资条例》第十一条规定，投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定，其中包括初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。因此，政府投资项目，都应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。

《征求意见稿》规定的“按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包”是指《条例》第十三条。

该条规定：“对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

（一）相关规划中已经明确的项目；

（二）部分扩建、改建项目；

（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。”

这实际是特殊情况，我们现在也无法得出，初步设计不需要审批后发包的结论。

《条例》第二十三条规定：“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算”，而投资概算是在初步设计基础上核定，国家发改委《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》明确规定“概算由国家发改委在项目初步设计阶段委托评审后核定”。因此，初步设计的编制单位及其评估单位，自然就不得成为该项目的工程总承包单位。

其二，和交通运输部的部门规章规定一致

《公路工程设计施工总承包管理办法》（2015）是交通运输部设计施工工程总承包部门规章，自2015年8月1日起施行。

该办法第五条规定：“总承包单位由项目法人依法通过招标方式确定。项目法人负责组织公路工程总承包招标。公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行。”

第六条规定：“总承包单位应当具备以下要求：（一）同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工单位组成联合体；（二）具有与招标工程相适应的财务能力，满足招标文件中提出的关于勘察设计、施工能力、业绩等方面的条件要求；（三）以联合体投标的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利；（四）总承包单位（包括总承包联合体成员单位，下同）不得是总承包项目的初步设计单位、代建单位、监理单位或以上单位的附属单位。”其三，与《开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》精神一致

7月4日住房城乡建设部办公厅公布了《住房城乡建设部办公厅关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》（建办市函〔2018〕347号）:“一、同意在上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点，同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点。试点期限为3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止”。

这里的工程总承包企业应该理解为与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质企业。具有设计企业资质的工程总承包企业自然可编制施工图设计文件，因此此处特指具有施工企业资质的工程总承包企业必须具有编制施工图设计文件的能力。因此，可以理解为国家探索由一家工程总承包企业自行编制施工图和施工能力，这更多是对施工单位讲的。

“同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点”,这句话是针对设计企业而言的，设计企业要做一个战略选择，你可以拿到相应的施工企业资质，全力进入总承包市场；也可以放弃这个选择，退出总承包市场，全力开拓全过程工程咨询，但是不能通过垄断施工图设计业务而两头吃肉，看来住建部对设计企业的前一段表现是相当不满意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。

其四、符合设计企业改革发展的历史规律

阶段一、初创

1982年，原化工部颁发《关于改革现行基本建设管理体制，实行以设计为主的工程总承包制的意见》，开始筹划工程总承包试点。1984年，原国家计委在总结化工部工程总承包经验的基础上，将工程总承包纳入了国务院颁发的1984年《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发[1984]123号)。1984年11月国务院批转国家计委《关于工程设计改革的几点意见》（国发【1984】157号），指出“承包公司可以从项目的可行性研究开始直到建成试车投产的建设全过程实行总承包，也可以实行单项承包。”1984 年 12 月，国家计委、建设部联合发出关于印发《工程承包公司暂行办法》的通知（计设 [1984]2301 号）。

以上文件的表述也相当清晰，即对从可行性研究、勘察设计、设备采购、施工管理、试车考核（或交付使用）全过程咨询服务的总承包（不包括施工的承包），由此看出，设计单位的总承包和当前讨论的“工程总承包”不是一回事，而是相当于目前的“全过程咨询”的概念，因为设计单位要提供的全过程管理承包服务，而不包括工程实施工作，因为国际五大机构都认为工程总承包必须同时具有设计和施工能力。

这是工程承包公司的第一种形态，主要任务是管理总承包，而非工程总承包，属于全过程咨询的范畴。

阶段二、发展

1987年4月20日，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发布了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设[1987]619号)，成立12家试点单位，文件指出“各部门、各地区在基本建设管理体制的改革中，总结以往的经验，吸取国外的有益做法，组织一些设计单位对工程建设项目进行了从可行性研究、勘察设计、设备采购、施工管理、试车考核（或交付使用）全过程的总承包试点，发挥了设计在基本建设中的主导作用，对优化设计方案，缩短工期，控制工程投资，提高经济效益，起到了很好的作用”。 1989年4月建设部、国家计委、财政部、建设银行、物资部联合颁发《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》，开始全面推广工程总承包。

1992年11月，建设部颁发了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》(建设[1992]805号)），明确了设计单位进行工程总承包的资格，并进行资格管理。文件提出设计单位要：“拥有自己的勘察设计、项目管理、设备材料采购、试车考核等专门技术人员和必要的技术装备，能对工程项目建设进行组织、协调和管理，对工期、质量和费用进行有效的控制”。 先后有560家设计单位领取了甲级工程总承包资格证书，2000余家设计单位领取了乙级工程总承包资格证书。

一脉相承，这都理解为现在的“全过程咨询”中的“项目管理承包”，但它没有体现设计与施工融合的核心，也不承担施工任务，不是工程总承包。

阶段三、花开两朵

1999 年 8 月，建设部印发了《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》（建设 [1999]218 号），该意见提出：“为了贯彻落实《国务院关于工程勘察设计单位改建为企业问题的批复》精神，加快我国勘察设计单位深化体制改革的步伐，推进一批有条件的大型工程设计单位，用五年左右的时间，创建成为具有设计、采购、建设（简称EPC）总承包能力的国际型工程公司，提高我国工程建设队伍的实力和水平，积极开拓国内、国际工程承包市场”。这里提出的国际型工程公司有一个明显导向，注重了承包能力，并提出要“具有较强的融资能力，既能为公司筹措实施国外承包项目的流动资金，又能帮助业主筹措建设资金，为业主联系获得政府贷款或国际金融组织的贷款提供服务。”

这个文件改换了方向，这里的国际型工程公司和我们目前讨论的“工程总承包”具有更强的一致性，而和全过程咨询具有明显不同。 1999年12月，国务院批转建设部等六部委提出的《关于加快勘察设计单位体制改革的若干意见》（国办发[1999]101号），明确提出了我国勘察设计单位体制改革的指导思想、基本思路和改革目标，从此，不仅结束了勘察设计事业体制的历史，更重要的是勘察设计单位加快了与国际工程咨询业接轨的步伐，由单一功能设计院向为建设项目全过程提供各种咨询服务的工程公司、工程咨询公司转化。勘察设计单位要向工程公司、工程咨询公司、岩土工程公司、设计事务所转化，这些都是与国际接轨的企业形式。

也就是花开两朵，一部分设计企业转制为设计施工一体化的工程总承包企业，一部分转为管理承包公司。

阶段四、取消资质

2002年11月1日，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）第239项，取消了“工程总承包资格核准”，根据该《决定》，当初的工程总承包资格核准依据即是《建设部关于印发〈设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定〉的通知》（建设[1992]805号）。翻译成当前语言，应该说真正取消了“全过程咨询资格核准”。

2003年，原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号，以下简称《指导意见》），《指导意见》第（九）项明确：“1992年11月17日建设部颁布的《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》（建设[1992]805号）同时废止。”

这种做法到今天看来还是恰当的，仍具有进步意义，也就说工程咨询类企业实行资质核准不具有正当性，应当强化个人执业，而建筑业实行资质审批是正当的，具体可以参阅公众号文章《工程建设企业资质何去何从》，文章认为“工程建设企业资质的改革也分为两类，即工程咨询企业资质改革与工程承包企业资质改革。”“工程咨询企业资质应当取消，实行个人执业资格管理，有序发展合伙制事务；工程承包企业资质应当完善行政许可制度，而不是淡化企业资质，强化个人执业。”

很多人混淆了工程咨询业与建筑业，这是两个不同产业，具有不同特点，这就带来了很多问题。国发〔2002〕24号只是取消了工程咨询总承包资质，但并没有取消工程总承包资质。《工程总承包企业资质管理暂行规定》（建施字第189号文）并没有明确取消。

但是《工程总承包企业资质管理暂行规定》是依据《施工企业资质管理规定》（1989）制定，该规定而被《建筑业企业资质管理规定》（1995）代替，工程总承包资质就无疾而终，这是历史的插曲。

阶段五、新探索

2005年7月12日建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》（建质[2005]119号）。

这个文件提出的“大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种形式拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程服务能力的综合型工程公司”。“ 鼓励部分建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势，促进设计与施工技术的结合与发展”。这就是工程总承包企业的发展之路，必须同时具有设计和施工能力，这种认识是科学的。

“强化建筑设计企业方案设计和扩大初步设计能力，拓展建设项目前期咨询和后期项目管理功能，逐步将施工图设计分离出去”。可以理解为建筑设计企业重点发展全过程咨询的管理承包业务；监理、造价咨询、招标代理等资质的企业更多去发展全过程中管理咨询业务。

从历史发展看，这里我们可以得出初步结论，设计单位总承包有两个分支，一是相当于当前的全过程咨询中的管理总承包，不是管理咨询；一是相当于当前的工程总承包。

沉寂十年后，从国家到地方政府，密集修订或新出台了多项大力推进工程总承包的规范、文件，相关重大政策陆续发布，改革再出发。 

工程总承包不是讨论是由设计单位主导，还是施工单位主导，而是具备条件的设计单位和施工单位成为“一家人”；不具备条件可以搞联合体，结成“亲戚”。谁主导工程总承包呢？就是工程总承包项目经理领导的管理团队主导，当然是在企业的管理层面还有平衡问题。

最为重要的是，优先支持大型综合性设计企业，拓展建设项目前期咨询和后期项目管理功能，整合工程管理力量，转型发展为管理承包的全过程咨询公司；坚定支持部分建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势，促进设计与施工技术的结合与发展，转型发展成为真正的工程总承包企业。

同时设计企业也并非都一窝蜂地发展成为全过程咨询公司或工程总承包企业，支持更多设计企业向岩土工程公司、设计事务所转化，这些都同样是与国际接轨的企业形式。同样道理，施工企业也不是都发展成工程总承包企业，监理公司、造价公司也不是都发展成全过程咨询企业。

概括而言，就是设计单位有三个转型发展方向，一个是整合工程管理力量，转型为全过程咨询公司，一个是整合施工力量，转型为设计与施工一体化的工程总承包企业，一个是专注发展成设计事务所或等岩土工程公司等。

不管是全过程咨询企业还是工程总承包企业，只是在原有企业形态中增加一种，它们和岩土工程公司、设计事务所、建筑安装企业、工程监理企业、工程造价企业、工程项目管理公司等地位是平等的，既要发展“大而全”的全过程咨询企业和工程总承包企业，也必须更要关注发展“小而美”具有个性化多样化的核心竞争力的专业公司，他们才共同构成一个良性工程建设与建筑业生态系统，没有谁要取代谁，共生共存；而且工程总承包和全过程咨询如鸟之两翼、车之两轮，是相互促进的，发展工程总承包还须以全过程咨询为前提，这才是1984年提出发展工程承包公司的初心。

因此，设计单位要做的是，面对现实，放下幻想，时不我待，主动变革！施工单位不应迟疑，主动应对！